Relacja z debaty FOR „Propozycja unii bankowej w strefie euro: o co chodzi, jakie skutki?" (21 czerwca)

21 czerwca br. w Forum Obywatelskiego Rozwoju odbyła się debata „Propozycja unii bankowej w strefie euro: o co chodzi, jakie skutki?".

W dyskusji, którą poprowadził Ignacy Morawski – główny ekonomista Polskiego Banku Przedsiębiorczości, uczestniczyli:

• Wojciech Kwaśniak - Zastępca Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego
• Piotr Piłat - Dyrektor Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego, Ministerstwo Finansów
• Jerzy Pruski - Prezes Bankowego Funduszu Gwarancyjnego
• Prof. Dariusz Rosati – Przewodniczący Komisji Finansów Publicznych

Słowo końcowe wygłosił prof. Leszek Balcerowicz – Przewodniczący Rady Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Jak zauważył Ignacy Morawski we wstępie do debaty, każdy uważny obserwator procesu reform instytucjonalnych w strefie euro i całej Unii Europejskiej nie może zapewne oprzeć się wrażeniu, że proces ten co jakiś czas zmienia swoje „gwiazdy“, czyli kluczowe tematy, które dominują debatę publiczną. Uwaga polityków, mediów i ekonomistów przechodzi od funduszy stabilizacyjnych, euroobligacji, roli Europejskiego Banku Centralnego, po kwestie unii fiskalnej, czy nawet unii politycznej.

Ostatnie tygodnie zdecydowanie zdominowane zostały przez dyskusje na temat unii bankowej. Żeby uświadomić sobie skalę masy krytycznej związanej z tym tematem, wystarczy zauważyć, że od stycznia do kwietnia we wpływowym brytyjskim dzienniku „Financial Times“ pojawiły się tylko trzy artykuły o unii bankowej, a od początku maja do chwili obecnej – niemal 100. Wydaje się, że debata zainicjowana została szczególnie przez dwie osoby – Christine Lagarde, prezes MFW, i Mario Draghiego, prezesa EBC. Oboje w kwietniu br. opowiedzieli się za zdecydowanym wzmocnieniem nadzoru bankowego na poziomie europejskim i wprowadzeniem funduszy gwarancyjnych i restrukturyzacyjnych – również na poziomie UE.

Idea unii bankowej zbiera drastycznie odmienne recenzje w Europie. Brytyjskie media finansowe – jak „FT“ czy „The Economist“ – twierdzą, że bez takiej unii strefę euro czeka katastrofa, gdyż ucieczka depozytów ze słabych krajów zmusi w końcu poszczególne rządy do rezygnacji z euro. Z drugiej strony, tacy ekonomiści jak Hans Werner Sinn, dyrektor IFO, twierdzą, że to właśnie unia bankowa może zaprowadzić Europę do katastrofy, gdyż stworzy potężne ryzyko pokusy nadużycia i obciąży finanse zdrowych krajów odpowiedzialnością za problemy chorych banków w innych krajach. Jego zdaniem w sytuacjach kryzysów bankowych należy unikać przejmowania przez podatników odpowiedzialności za zobowiązania banków, a raczej zmierzać do restrukturyzacji zobowiązań banków poprzez zamianę długu na akcje. Tak odmienne opinie w tak ważnej sprawie pokazują, z jak wielkimi dylematami muszą zmierzyć się w najbliższym czasie europejscy politycy.

Przeczytaj pełną wersję wprowadzenia do debaty >>

Według prof. Dariusza Rosatiego, trwający od 2008 r. kryzys zwrócił uwagę na to, że istnienie w każdym kraju Unii Europejskiej oddzielnego systemu regulacji nadzoru systemu finansowego tworzy swoistą „pułapkę”. To paradoks, że mając pełną swobodę przepływu kapitału i unii walutowej, nie mamy unii bankowej. Zróżnicowana struktura prawna regulacji nadzoru nad systemem finansowym prowadzi do negatywnych konsekwencji, m.in. do tego, że banki lokują się w krajach o „łatwiejszym” nadzorze finansowym. Różnicuje to szanse na rozwój gospodarczy poszczególnych krajów UE ze względu na charakter ich nadzoru finansowego. Depozyty płyną do krajów o łagodniejszym nadzorze, o bardziej konkurencyjnych warunkach dla lokat, przez co w ramach UE powstają „raje depozytowe”. Przykładem były Irlandia, Cypr oraz kandydująca do UE Islandia.

Za utworzeniem unii bankowej przemawia, po pierwsze, wzrost ryzyka systemowego, powodowany coraz większym przepływem kapitału między krajami UE, a po drugie, obecna sytuacja, w której koszty upadku banku spoczywają na państwie, w którym działa bank, chociaż przyczyny i skutki tej upadłości dotykają inne kraje. „Kierunki reformy obecnego systemu wspólnotowego nadzoru i kontroli nad sektorem bankowym są mniej więcej zarysowane, konieczność tych reform jest w dużym stopniu uświadamiana” – mówił prof. D. Rosati. – „Natomiast, czym ma być unia bankowa i czy państwa są skłonne do tego, aby konsekwentnie idąc w stronę unii bankowej oddać również część suwerenności w zakresie polityki w ogóle, a zwłaszcza polityki fiskalnej, jest pytaniem otwartym”.

Według Jerzego Pruskiego, prezesa Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, główną kwestią jest pytanie, czym ma być unia bankowa. Jego zdaniem to nie przypadek, że pomysł unii bankowej pojawił się właśnie teraz, kiedy kryzys finansowy i gospodarczy narasta, a sposób walki z kryzysem w Europie nie jest najlepszy: środki stosowane dwa lata temu są dzisiaj nieadekwatne, bo dziś w środku kryzysowego „cyklonu” znajdują się największe gospodarki Europy. Trzeba więc, jak twierdzi Jerzy Pruski, wymyślić coś nowego.

Drugim ważnym aspektem dyskusji nad unią bankową jest bardzo silne powiązanie gospodarek i systemów fiskalnych z sektorem bankowym, które zaostrza kryzys. Zdaniem J. Pruskiego tak głębokie powiązanie ma miejsce tylko w Europie. Jeśli poprawną jest hipoteza, że unia bankowa ma reperkusje w transferze środków fiskalnych albo parafiskalnych w Europie, to [unia bankowa] jest częścią unii fiskalnej” – tak prezes BFG wyjaśnił miejsce unii bankowej w europejskiej konstrukcji instytucjonalnej. - „A jeśli to jest część unii fiskalnej, to pewnie bez unii politycznej nie można tego zrobić, a jeśli tak, to mówimy o projekcie długookresowym i używanie tego pomysłu do problemów krótkookresowych nie musi być do końca trafne”.

Wojciech Kwaśniak, zastępca Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, zwrócił uwagę na dwa powody zaniepokojenia rynków finansowych: obawa związana ze stanem finansów publicznych wybranych państw strefy euro oraz ograniczone zaufanie do wielkich transgranicznych instytucji finansowych, których aktywa przewyższają PKB państwa macierzystego. Zdaniem W. Kwaśniaka praktyki nadzorcze w epoce przedkryzysowej były różne w różnych krajach, ale „nie brały się one z niczego” – brały się z określonych zachowań państwa jako regulatora rynku. Do kryzysu przyczyniły się te państwa, które pozwoliły na nadmierny rozrost i nadmierną otwartość kredytową sektora bankowego, co razem miało służyć większemu i tańszemu kredytowaniu oraz wzrostowi gospodarczemu.

Jako przykład na poziomie unijnym przedstawiciel KNF wymienił komunikat Komisji Europejskiej z jesieni 2005 r., według którego w Unii trzeba znieść bariery dla łączeń i przejęć w sektorze bankowym, aby banki europejskie mogły się szybciej rozwijać i konkurować z amerykańskimi i japońskimi instytucjami finansowymi. „Zapomniano, że konkurencja musi się odbywać w oparciu o odpowiedniej wysokości i jakości kapitał, odpowiednie standardy zarządzania i odpowiednio efektywny nadzór” – wyjaśniał Wojciech Kwaśniak. Sceptycznie odnosił się do propozycji utworzenia unii bankowej, opisując ten pomysł jako pomysł niepodparty analizami, pomijający wcześniejszy raport grupy de Larosiere’a – gdzie grupa ekspertów powołana przez gremia UE w reakcji na kryzys zaproponowała rozwiązania systemowe, których część jest obecnie wprowadzana w życie, np. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego, czy europejski system nadzoru nad rynkiem finansowym.

Zdaniem W. Kwaśniaka, „nie znając poważnych analiz można mieć wątpliwości, czy to rozwiązanie jest racjonalne z punktu widzenia koniecznego budowania zaufania rynków finansowych do działań podejmowanych przez polityków”. Jeżeli unia bankowa miałaby zostać utworzona, to, jak radzi przedstawiciel KNF, nadzór nad około 40 największymi unijnymi bankami należałoby oprzeć o EBC, tak, aby był on „oderwany od politycznych decyzji”. Jednocześnie relacje w obszarze biznesowym i nadzorczym należy oprzeć na zasadzie „tyle władztwa, ile odpowiedzialności”. Wątpliwe jest uprzywilejowanie jako właścicieli akcji banków innych banków względem pozostałych właścicieli posiadających podobny udział, w szczególności w odniesieniu do banków systemowo ważnych i giełdowych.

Piotr Piłat, dyrektor Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego w Ministerstwie Finansów przyznał, że na razie „ciężko jest powiedzieć, jakie będzie stanowisko polskiego rządu” dotyczące unii bankowej, ponieważ szczegółowe założenia projektu nie są jeszcze znane. Według P. Piłata ów projekt, który pojawi się na unijnym szczycie w dniach 28-29 czerwca, prawdopodobnie będzie miał dość ogólny charakter. Przedstawiciel Ministerstwa Finansów sądzi jednak, że należy oczekiwać odwołań do inicjatyw już istniejących, m.in. unijnej dyrektywy ws. gwarantowania depozytów. Jednocześnie, zdaniem P. Piłata, pełnej unii bankowej nie da się utworzyć bez utworzenia odpowiednich mechanizmów zabezpieczających dla banków działających transgranicznie w ramach UE. W ramach unii bankowej powinny być także utworzone, gwarantujące stabilność finansową, wystarczające wymogi kapitałowe dla grup bankowych, system gwarantowania depozytów na poziomie lokalnym i paneuropejskim, a także jasny podział kompetencji pomiędzy nadzorcami lokalnym i paneuropejskimi.

Druga część debaty poświęcona była na pytania uczestników debaty. Dotyczyły one m. in. formy europejskiego nadzoru oraz rozwiązań, jakie byłyby stosowane w ramach unii bankowej. Według Jerzego Pruskiego, „kryzys pokazuje, że występuje tendencja powrotu nadzorów do banków centralnych”, a konstrukcje nadzorów zintegrowanych, „wyjętych” spod banku centralnego wyglądają dobrze raczej tylko na papierze.

Odpowiadając na pytania z sali dotyczące konstrukcji unii bankowej, Wojciech Kwaśniak powiedział, że obecnie zarysowuje się dylemat, czy ustalać dodatkowe wymogi kapitałowe dla nadmiernie rozrośniętych grup bankowych, czy raczej trzeba dzielić instytucje na mniejsze. Dodał, że dotychczas występowała raczej tendencja łączenia, a nie dzielenia instytucji. Zasugerował też rozwiązanie, według którego mogłyby działać banki, a mianowicie powiązanie „kwestii wielkości instytucji finansowych z miarą koncentracji ryzyka na tym, kto odpowiada za ich stabilność i gwarantuje depozyty oraz ponosi fiskalne koszty przywracania stabilności”. Według niego mogłoby to zapobiec powstawaniu instytucji finansowych o wartości aktywów większej niż PKB kraju macierzystego. Konkludując ocenił, iż wprowadzenie unii bankowej i zmian w nadzorze bez równoczesnej unii monetarnej i fiskalnej jest wątpliwe, oraz że państwa które posiadają bezpieczne i efektywne systemy bankowe, jak Polska, mogą wnieść w toczącej się dyskusji swoje bogate doświadczenie w zakresie restrukturyzacji sektora bankowego.

Na zakończenie debaty głos zabrał prof. Leszek Balcerowicz, Przewodniczący Rady Forum Obywatelskiego Rozwoju, który wskazał na istnienie wielu niejasności dotyczących treści hasła „unia bankowa”, a także zgodził się z poglądem, że tego rodzaju systemu nie da się wprowadzić w szybkim tempie. Według prof. Balcerowicza, „cykle aktywów w różnych krajach są różne i najlepszą wiedzę w tej sytuacji mają nadzorcy krajowi”.

Skąd w takim razie bierze się tendencja, aby centralizować nadzór bankowy w Europie? Po pierwsze, istnieje wątpliwy pogląd, że „nowa odważna wizja” uspokoi rynki finansowe. Po drugie, „w gremiach unijnych są zawsze tacy, którzy chcieliby wykorzystać każdą okazję, żeby stworzyć coś europejskiego”, co w potocznym rozumieniu funkcjonuje, jako "dobre". "Nie chcę przez to powiedzieć, że wszystko, co jest europejskie jest złe (...), ale żadna retoryka i emocje nie zastąpią analiz, które są bardzo potrzebne" - powiedział prof. Balcerowicz. Zwrócił też uwagę, że „rozwiązanie problemów leży na poziomie krajów, gdzie są te problemy, a nie na stworzeniu nowych instytucji o nazwie: europejski”. Włochy, Hiszpania czy Grecja muszą same usuwać wypaczenia, wynikające m.in. z upolitycznienia swoich systemów bankowych.

Ponadto, „jeżeli powstałby nadzór europejski, to co to oznacza w kategoriach rozkładu kompetencji? Jeżeli takiej odpowiedzi nie ma, to jest to puste hasło”. Podkreślił, że trzeba np. wiedzieć, co utworzenie europejskiego nadzoru oznaczałoby dla rozkładu kompetencji - jakie kompetencje miałyby pozostać na szczeblu nadzoru krajowego. Prof. Balcerowicz podkreślił także, że unijni politycy często mylą wolność przepływu kapitału finansowego z istnieniem wspieranych przez państwo potężnych konglomeratów finansowych typu „too big to fail”. Wspierając przez długi czas konglomeraty, państwa częściowo ponoszą winę za problemy, na które teraz szukają rozwiązań.

„Mam wrażenie, że w tej dyskusji wyłonił się pogląd co do warunków brzegowych, a mianowicie: bez pełnego przejęcia odpowiedzialności finansowej nie można uszczuplać kompetencji nadzoru krajowego. A jak sądzę, droga do przejęcia pełnej odpowiedzialności finansowej przez system bankowy jest daleka. (...) Dorobiliśmy się w ciągu 22 lat zdrowego systemu bankowego i dobrego nadzoru, więc dlaczego mielibyśmy z niego rezygnować, w imię czego?” – retorycznie zapytał na zakończenie prof. Balcerowicz.

Relacje z debaty w mediach:

ObserwatorFinansowy.pl
Gazeta Wyborcza
Rzeczpospolita
Dziennika Gazeta Prawna/PAP
Interia.pl
Wnp.pl