Analiza FOR 1/2023: Na ratunek śledczym. Perspektywa ochrony prokuratorów w prawie unijnym
Synteza:
Kryzys praworządności w Polsce to nie tylko przejmowanie politycznej kontroli nad sądami i podważanie niezawisłości sędziów. Równie poważne, a przy tym mniej widoczne dla opinii publicznej zagrożenia dotyczą prokuratorów. W prawie unijnym od wielu lat funkcjonują mechanizmy ochrony sędziów, które z każdym kolejnym orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości obejmują coraz więcej aspektów ustroju sądownictwa i warunków sprawowania urzędu przez sędziów. Jednak unijny porządek prawny, w swoim obecnym kształcie, nie gwarantuje w podobnym stopniu ochrony prokuratorów. Niemniej dotychczasowa działalność orzecznicza TSUE daje mocne podstawy do uznania, że na mocy prawa Unii obowiązkiem państw członkowskich jest również zapewnienie niezależności prokuratorów. Poszukując źródeł tego obowiązku, należy zwrócić uwagę na trzy regulacje: art. 325 ust. 1 TFUE, który wymaga zwalczania naruszeń interesów finansowych Unii, dyrektywa 2014/41 ustanawiająca europejski nakaz dochodzeniowy oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wyrażający zasadę skutecznej ochrony sądowej. Weryfikacji tej hipotezy i „odkrycia” w prawie unijnym gwarancji niezależności prokuratorów mogłyby podjąć się polskie sądy, kierując do TSUE pytanie prejudycjalne w jednej z kilku zaproponowanych sytuacji procesowych.
Wiele o sędziach...
Prawo Unii Europejskiej chroni sędziów państw członkowskich w stopniu nieznanym do tej pory w historii integracji europejskiej. W reakcji m.in. na kryzys praworządności w Polsce i na Węgrzech, w swoich kolejnych orzeczeniach unijny Trybunał Sprawiedliwości obejmował tą ochroną nowe elementy krajowych systemów sądownictwa – w tym jego ustrój oraz status sędziów i warunki sprawowania przez nich urzędu.
Impulsem do jednoznacznego potwierdzenia, że taka ochrona istnieje był wyrok z lutego 2018 roku w tzw. sprawie sędziów portugalskich. Trybunał Sprawiedliwości interpretował w nim art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, który brzmi „Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”. W ocenie TSUE zasada skutecznej ochrony sądowej, którą wyraża ten przepis, stanowi element rządów prawa, czyli jednej z wartości, na której opiera się Unia (art. 2 TUE). Skoro państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić, by ochrona sądowa w dziedzinach objętych prawem Unii była skuteczna, to w konsekwencji każdy sąd krajowy orzekający w tych dziedzinach (tzn. stosujący lub interpretujący prawo unijne) musi odpowiadać wymogom unijnego porządku prawnego. Wymogi te odnaleźć można przede wszystkim w art. 47 Karty praw podstawowych, który potwierdza prawo każdego m.in. do „sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy”.
Obowiązek, by sądy krajowe przestrzegały tych gwarancji, nie obejmuje jedynie poszczególnych spraw dotyczących praw lub obowiązków wynikających z prawa Unii (np. z dziedziny ochrony środowiska, ochrony konsumentów lub podatku od wartości dodanej) czy też pojedynczych składów sędziowskich, które rozpoznają takie sprawy. Na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie są bowiem zobowiązane do osiągnięcia konkretnego rezultatu – zapewnienia skutecznej ochrony sądowej.
Oznacza to, że objęty gwarancjami unijnymi jest każdy sąd krajowy, który w ramach swojej działalności może potencjalnie, tzn. niekoniecznie w konkretnej sprawie, interpretować lub stosować prawo Unii. W praktyce dotyczy to wszystkich sądów państw członkowskich, w tym trybunałów konstytucyjnych. Nie jest bowiem możliwe określenie „z góry” (na przykład w drodze ustawy) sądów zajmujących się tylko sprawami „krajowymi” oraz tylko „unijnymi”, a co za tym idzie do tych pierwszych stosować wyłącznie konstytucyjne wymogi prawa do sądu, zaś do tych drugich także te wynikające z prawa Unii. Teoretycznie bowiem w każdej sprawie – także tej, która na pierwszy rzut oka wydaje się wyłącznie „krajowa” – może pojawić się zagadnienie wymagające wykładni lub zastosowania prawa Unii. W konsekwencji gwarancje skutecznej ochrony sądowej mają zastosowanie także do sędziów zasiadających w składach sądów krajowych.
Saga sędziów portugalskich i kolejne wyroki TSUE potwierdzają, że na poziomie unijnym źródłem ochrony sędziów jest przede wszystkim art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Przepis ten doprecyzowuje znaczenie wartości rządów prawa, wyrażonej w art. 2 TUE, a przy jego wykładni uwzględnia się ponadto art. 47 Karty praw podstawowych. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości objął wymogami skutecznej ochrony sądowej m.in. takie zagadnienia, jak:
- zasady powoływania sędziów, w tym przebieg postępowania nominacyjnego;
- mechanizm przechodzenia sędziów w stan spoczynku i wyrażania zgody na ich dalsze orzekanie;
- sposób ustalania wynagrodzenia sędziów;
- zasady przenoszenia sędziów między wydziałami i delegowania ich do innych sądów;
- model odpowiedzialności dyscyplinarnej, karnej lub cywilnej sędziów.
Powodem, dla którego TSUE ustalił minimalne standardy w tych dziedzinach, jest przede wszystkich ich potencjalny negatywny wpływ na niezawisłość sędziów, ryzyko politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych czy utraty zaufania, jakie sądy powinny budzić w demokratycznym państwie opartym na rządach prawa. Ochrona sędziów w prawie unijnym jest zatem ujmowana niezwykle szeroko i trudno znaleźć element krajowego sądownictwa, który mógłby być z niej wyłączony. Nie można wykluczyć, że w kolejnych latach na wokandzie TSUE znajdą się takie zagadnienia jak udział ławników w składach orzekających i sposób ich wyznaczania, mechanizm przydzielania spraw poszczególnym sędziom czy też kompetencje prezesów sądów względem orzekających w nich sędziów – szczególnie, że takie sprawy były już rozstrzygane chociażby przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Pełna treść analizy znajduje się w pliku do pobrania poniżej.
Kontakt do autora:
Patryk Wachowiec, analityk prawny FOR
patryk.wachowiec@for.org.pl
Pliki do pobrania:
