Komunikat FOR 2/2023: „Tarcze” PFR problemem dla przedsiębiorców i sądów administracyjnych
W marcu 2020 roku w związku z kryzysem wokół pandemii covid-19 uchwalono nowelizację ustawy o systemie instytucji rozwoju, która umożliwiła Polskiemu Funduszowi Rozwoju S.A. realizację rządowych programów wsparcia przedsiębiorców. Ich realizacja w tej formie szybko przyczyniła się do powstania problemu dla sądów administracyjnych i samych przedsiębiorców.
Na podstawie nowego przepisu PFR powierzono realizację programów „tarcza”, w ramach których spółka przyznawała przedsiębiorcom subwencje. W efekcie spółka prawa handlowego realizowała zadania z zakresu administracji publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych.
Prowadzi to do istotnego problemu w przypadku sporu o udzielenie subwencji. O ile organ administracji publicznej w przypadku musi wydać pozytywną decyzję w przypadku spełnienia przez podmiot ubiegający się o subwencję jej kryteriów, o tyle spółka akcyjna zawierająca umowę cywilnoprawną działa na podstawie zasady swobody umów, zgodnie z którą może swobodnie kształtować stosunek prawny w granicach przepisów prawa, natury stosunku i zasad współżycia społecznego. Przyznanie subwencji w formie umowy stawia zatem ubiegającego się przedsiębiorcę w o wiele bardziej niekorzystnej pozycji.
Takie ukształtowanie reżimu prawnego subwencji poskutkowało licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, w których sądy odmawiały rozpatrzenia skarg na pisma PFR z uwagi na dokonanie czynności przez spółkę w reżimie cywilnoprawnym. Sądy dostrzegały w powierzeniu realizacji programów „tarcza” Polskiemu Funduszowi Rozwoju zjawisko prywatyzacji zadań publicznych i odmawiały uznania publicznoprawnego charakteru stosunku prawnego.
Tymczasem dogłębne zbadanie natury umów zawieranych przez PFR prowadzi do odmiennych konkluzji. Warto w tym zakresie sięgnąć do dorobku niemieckiej nauki prawa administracyjnego i tzw. teorii dwóch stopni oraz zakazu ucieczki administracji w prawo prywatne. Zgodnie z nimi możliwy jest publicznoprawny charakter prywatnoprawnej czynności, jeśli poprzedzona została ona władczym rozstrzygnięciem w zakresie pomocy publicznej.
Co ciekawe, możliwość wyjścia z sytuacji zaczyna dostrzegać również Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym z ostatnich postanowień przyznał, że na gruncie subwencji PFR musi być traktowany jako organ administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, a w związku z tym zawarcie umowy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Niezależnie od ewolucji orzecznictwa w tym zakresie sytuacja z kontrolą tarcz PFR dobitnie wskazuje na ryzyka powierzania realizacji zadań z zakresu administracji publicznej spółkom kontrolowanym przez Skarb Państwa, z czego ustawodawca powinien wyciągnąć wnioski, kształtując podstawy prawne przyszłych sposobów udzielania subwencji oraz determinując krąg podmiotów w ów proces zaangażowanych.
Powyższa treść ma charakter skróconego komunikatu. Pełna oraz skrócona treść publikacji znajduje się w plikach do pobrania poniżej.
Kontakt do autora:
Piotr Oliński, młodszy analityk FOR
piotr.olinski@for.org.pl
Pliki do pobrania:
