Stanowisko Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR) w sprawie konsultacji społecznych dot. projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów i usług (druk PT1.8100.9.2020)

Jedynym z podstawowych praw obywatelskich jest prawo do prawidłowej legislacji. Jako obywatele, wobec których oczekuje się przestrzegania obowiązującego prawa, powinniśmy wymagać od prawodawców każdorazowego przeprowadzenia rzetelnego procesu ustawodawczego. Kluczowymi elementami pozostają tu konsultacje społeczne oraz tzw. odpowiedni vacatio legis – a więc okres między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie.

W związku z powyższym pragniemy wyrazić nasze głębokie zaniepokojenie drastycznie krótkim procesem konsultacji społecznych dot. projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów i usług, dla których obniża się stawkę podatku od towarów i usług, oraz warunków stosowania stawek obniżonych - datowanego na dzień 24 czerwca 2020 r., jak również niezwykle krótkim okresie vacatio legis przewidzianym w projekcie.

To jeden z wielu przykładów pośpiesznego uchwalania prawa, bez należytej dyskusji, co pogłębia nieufność obywateli, w tym przedsiębiorców, wobec państwa. Zwiększa to też niestabilność przepisów i niepewność, co negatywnie odbija się m.in. na skłonności do inwestowania i rozwijania działalności gospodarczej i jest tym bardziej dotkliwe w i tak już bardzo niestabilnych czasach pandemii COVID-19.

Stanowisko Fundacji Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR)

w sprawie konsultacji społecznych dot. projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów i usług (druk PT1.8100.9.2020)

Działając jako organizacja pozarządowa działająca na rzecz wolności gospodarczej, dobrych warunków działania dla przedsiębiorców i jakości procesu stanowienia prawa, Forum Obywatelskiego Rozwoju [dalej: FOR], pragnie wyrazić swoje stanowisko dot. projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie towarów i usług, dla których obniża się stawkę podatku od towarów i usług, oraz warunków stosowania stawek obniżonych – datowanego na dzień 24 czerwca 2020 r.

Należy negatywnie ocenić rażąco krótki okres przeznaczony na konsultacje społeczne, szczególnie ważne przy wprowadzaniu zmian mających znaczące skutki społeczno-gospodarcze. Podobnie negatywnie odnosimy się do nieadekwatnie krótkiego okresu vacatio legis przewidzianego w omawianym projekcie rozporządzenia.

Zgodnie z § 36. Uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r.  organ wnioskujący, biorąc pod uwagę treść projektu założeń projektu ustawy, projektu ustawy lub projektu rozporządzenia, a także uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu oraz przewidywane skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz jego pilność, przedstawia projekt do konsultacji publicznych, w tym może skierować projekt do organizacji społecznych lub innych zainteresowanych podmiotów albo instytucji w celu przedstawienia ich stanowiska. 

Brak rzeczywistych konsultacji społecznych

Jak wynika więc wprost z obowiązujących zapisów Regulaminu Pracy Rady Ministrów, organ przedstawiający projekt do konsultacji społecznych musi brać pod uwagę szereg okoliczności mogących wpływać na odbiór zmian w prawie, które, jak w ww. przypadku, bezsprzecznie wpływają na działalność wielu przedsiębiorców. Prowadzenie działalności gospodarczej wymaga doskonałej znajomości aktów prawnych, celem ustawodawców powinno więc być również tworzenie doskonałego prawa. Ten cel może zostać osiągnięty jedynie w wyniku rzetelnej współpracy z osobami najbardziej zainteresowanymi jego brzmieniem – jego odbiorcami.
Prawo do dobrej legislacji oraz prawo do dobrej administracji są jednymi z podstawowych praw obywatelskich. Współtworzą podstawy zasady demokratycznego państwa prawa wynikającego z art. 2 Konstytucji RP.

Konsultacje społeczne trwające nie dłużej niż niecałą dobę stoją w sprzeczności z zasadą prawidłowej legislacji, której stosowanie jest obowiązkiem prawodawcy.

Siedem reguł konsultacji społecznych

Prawidłowo przeprowadzone konsultacje społeczne kierują się zbiorem następujących siedmiu zasad. W pierwszej kolejności należy podkreślić zasadę dobrej wiary, a więc konieczność prowadzenia konsultacji w duchu dialogu obywatelskiego, kluczowa jest tu wola zrozumienia odmiennych argumentów oraz zapewnienia odpowiedniego czasu na ich przedstawienie. Po drugie, konsultacje społeczne powinny pozostać powszechne, muszą umożliwiać zabranie głosu przez zainteresowane podmioty. Po trzecie, cel, reguły oraz wynik konsultacji powinien być powszechnie dostępny. Po czwarte, każdy zgłaszający uwagi powinien uzyskać merytoryczną odpowiedź w terminie określonym na początku konsultacji. Po piąte, konsultacje społeczne muszą być organizowane przez wyznaczonego koordynatora procesu. W szóstej kolejności, konsultacje powinny być przeprowadzone w zaplanowany sposób w oparciu o czytelne reguły. Akceptowanie już wcześniej podjętych decyzji nie stanowi konsultacji publicznych. Nie można również nazwać konsultacjami zbierania opinii w czasie krótszym niż 7 dni. I wreszcie - przygotowując ostateczną wersję proponowanych zmian kieruje się interesem publicznym, a nie interesem indywidualnych grup.

W piśmie informującym o przeprowadzanych konsultacjach społecznych (nr pisma PT1.8100.9.2020) nie przedstawiono rzeczywistego uzasadnienia dla tak krótkich konsultacji społecznych, zwanych również konsultacjami w standardzie minimum. Należy podkreślić fakt, iż tożsame rozwiązania, przewidziane w projekcie rozporządzenia z 24 czerwca 2020 r. znajdowały się już w nieprzyjętym projekcie z 21 lutego 2020 r., trudno więc zrozumieć powrót ustawodawcy do raz odrzuconych rozwiązań oraz podjęcie próby przyjęcia ich w dobie kryzysu związanego z pandemią COVID-19, znacznie utrudniającego przeprowadzenie ww. rzetelnego procesu konsultacji społecznych.

Odpowiedni termin vacatio legis

Jednakże, w razie niemożności przedłużenia terminu przedłożenia stanowisk w trybie konsultacji społecznych, wnosimy o zagwarantowanie co najmniej trzydziestodniowego terminu vacatio legis po ogłoszeniu projektowanego rozporządzenia. Obok konsultacji społecznych, a więc de facto procesu tworzenia prawa wynikającego z szeroko rozumianej umowy społecznej, obowiązkiem prawodawcy jest zapewnienie istnienia odpowiednio długiego terminu vacatio legis – a więc okresu między ogłoszeniem aktu normatywnego a jego wejściem w życie (wyroki TK 15 lutego 2005 r., sygn. akt K 48/04 i 28 października 2009 r., sygn. akt K 32/08). Należy przy tym podkreślić, iż nakaz stosowania odpowiedniej vacatio legis jest samodzielną konstytucyjną zasadą prawa. Sam wymóg ustanowienia odpowiedniej vacatio legis oraz należytego formułowania przepisów przejściowych wynika z ogólnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji (wyrok z 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01).

Należy pamiętać, iż „odpowiedniość́” okresu określonego jako vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzgledniający treść́ nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić́ nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (wyrok z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt Kp 6/09)[1]. Jest to tym bardziej zasadne w opisywanej sytuacji, iż nowe regulacje niewątpliwie wpłyną na działalność licznych przedsiębiorców, dla których kluczowym pozostaje działanie zgodne z obowiązującym prawem.

Należy zaznaczyć, iż wprowadzane rozwiązania niewątpliwie wpłyną na istniejące już interesy licznych grup obywateli. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie sformułował również trzy przesłanki, przy spełnieniu których powstaje po stronie ustawodawcy obowiązek poszanowania już działających mechanizmów, procedur oraz procesów. Po pierwsze, przepisy prawa muszą wyznaczać́ pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego). Po drugie, przedsięwzięcie to – ze swej natury – musi mieć charakter rozłożony w czasie. Po trzecie, obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania owych przepisów (wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97 i 8 stycznia 2009 r., sygn. akt P 6/09[2]). Z punktu widzenia licznych przedsiębiorców tego rodzaju sytuacja będzie ma miejsce w związku z wprowadzanymi rozwiązaniami.

W naszej ocenie okres 30 dni vacatio legis dla wprowadzanych rozwiązań będzie terminem odpowiednim, który nie wpłynie negatywnie na zaufanie obywateli, w tym przedsiębiorców, wobec państwa.

[1] Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień́ związanych z procesem legislacyjnym, wyd. Trybunał Konstytucyjny, Warszawa 2015

[2] Ibidem.