Analiza CEP: Comitology Reform 2017. Why we need to include the European Parliament as well as the Council
Centrum für Europäische Politik przyjrzało się zaproponowanemu przez Komisję Europejską 14 lutego 2017 r. projektowi zreformowania istotnego elementu tworzenia prawa w Unii Europejskiej. Chodzi o tzw. procedurę komitetową (ang. comitology), która polega na tym, że tematyczne komitety złożone z przedstawicieli ministerstw państw członkowskich opiniują przedłożony przez Komisję Europejską projekt aktu wykonawczego, czyli dość precyzyjnego dokumentu, jaki ogłasza Komisja, aby – jako władza wykonawcza Unii Europejskiej – realizować zawierającą bardziej ogólne sformułowania dyrektywę albo rozporządzenie. Przykładowo, zatwierdzone w standardowej procedurze legislacyjnej – czyli przez Parlament i Radę – ogólne zasady wydawania pieniędzy z Europejskiego Funduszu Społecznego są ujęte w rozporządzeniu z 17 grudnia 2013 r., natomiast 7 marca 2014 r. Komisja Europejska ogłosiła rozporządzenie wykonawcze, które szczegółowo ustala, jak należy przyznawać pieniądze z Europejskiego Funduszu Społecznego na przedsięwzięcia związane ze zmianami klimatu. Ponadto konsultowane z komitetami akty wykonawcze Komisji często dotyczą dopuszczenia bądź niedopuszczenia do użytku na terenie UE jakiejś substancji stosowanej w produkcji żywności – zatem w komitetach decydują się sprawy, które mogą bezpośrednio wpłynąć na życie i zdrowie unijnych obywateli.
Wspomniana procedura komitetowa może mieć albo charakter doradczy – nieobligujący Komisji do żadnych działań związanych z projektem aktu wykonawczego; albo też charakter sprawdzający, który przyznaje przedstawicielom krajów członkowskich istotne możliwości kontrolowania dalszych losów projektu aktu wykonawczego. W analizie CEP czytamy, że w ramach procedury sprawdzającej „Komisja musi przyjąć akt wykonawczy, jeżeli komitet zagłosuje za jego przyjęciem; Komisja nie może przyjąć aktu wykonawczego, jeżeli komitet zagłosuje przeciwko niemu, oraz może (ale nie musi) przyjąć akt, jeżeli komitet w jego sprawie się nie wypowie”. W przypadku odrzucenia projektu aktu wykonawczego przez komitet, Komisja Europejska może przedłożyć ten sam projekt tzw. komitetowi odwoławczemu, czyli w praktyce takiemu samemu komitetowi, tylko że złożonemu z wyższych rangą przedstawicieli krajowych ministerstw. Odrzucenie projektu przez komitet odwoławczy skutkuje według obecnych zasad ostatecznym nieprzyjęciem procedowanego projektu aktu wykonawczego.
To właśnie w odwoływaniu się w ramach tzw. sprawdzającej procedury komitetowej Komisja Europejska chce wprowadzić bardzo istotne pozytywne zmiany. Pierwszą z tych zmian jest obowiązek publikowania informacji o tym, jak w komitecie odwoławczym głosowali poszczególni przedstawiciele państw. Na razie zarówno w odniesieniu do zwykłych komitetów, jak i do komitetów odwoławczych, informacje dotyczące głosowań są bardzo skąpe – nie zawierają wyników zindywidualizowanych, lecz jedynie liczbę głosów za lub przeciw oraz przypadków wstrzymania się od głosu. Autor analizy CEP, Urs Pötzsch, komentuje propozycję indywidualizacji wyników głosowań następująco: „Upublicznienie imiennych wyników głosowań rozjaśni kwestię indywidualnej odpowiedzialności państw członkowskich. Procedura legislacyjna w Unii Europejskiej charakteryzuje się bardzo wysokim poziomem transparentności: posiedzenia Parlamentu Europejskiego są zawsze publiczne, tak samo jak posiedzenia Rady UE i dokumenty dotyczące legislacji. Jednak od innych [niezwiązanych z legislacją] instytucji unijne traktaty nie wymagają transparentności. (…) Tymczasem transparentność jest niezbędna zawsze wtedy, kiedy podejmowane są decyzje polityczne; w przeciwnym razie transparentność jest tylko częściowo zasadą funkcjonowania Unii Europejskiej. Procedura komitetowa charakteryzuje się obecnie bardzo niskim poziomem transparentności. (...) Dokumenty publikowane przez Komisję Europejską (…) nie pokazują, jak głosowali poszczególni przedstawiciele państw członkowskich oraz nie przedstawiają przebiegu debaty w komitecie. Dlatego propozycja Komisji, aby upubliczniać indywidualne wyniki głosowań przedstawicieli państw członkowskich w komitecie odwoławczym, jest słuszna” – komentuje Pötzsch.
Inną ważną dostrzeżoną przez Centrum für Europäische Politik zmianą jest pomysł, aby ostatecznym środkiem odwoławczym w ramach konsultowania projektu aktu wykonawczego była debata i głosowanie w Radzie Unii Europejskiej, złożonej z – odpowiednich do przedmiotu debaty – ministrów poszczególnych państw członkowskich. Rada UE będzie wypowiadać się wtedy, kiedy komitet odwoławczy nie zdoła ustalić, czy projekt aktu należy przyjąć, czy też odrzucić (ang. failure to deliver an opinion). Dzięki temu ograniczony zostanie dotychczasowy problem, polegający na tym, że jeżeli komitet nie zdołał przedstawić opinii dotyczącej jakiegoś kontrowersyjnego politycznie aktu wykonawczego, to Komisja mimo wszystko mogła taki akt przyjąć (tak było w przypadku dopuszczenia organizmów genetycznie modyfikowanych). Włączenie głosowania w Radzie UE do procedury komitetowej jest więc lekiem na deficyt demokratycznej legitymacji działań Unii Europejskiej. Aby ta demokratyczna legitymacja była w debacie nad aktami wykonawczymi jeszcze większa, Centrum für Europäische Politik uważa za niezbędne włączenie do procedury także Parlamentu Europejskiego: „Posiadana przez Radę i Parlament Europejski możliwość delegowania mocy decyzyjnej do Komisji Europejskiej może oznaczać, że kwestie wrażliwe politycznie, które są przedmiotem debaty publicznej, nie będą decydowane przez odpowiednie instytucje polityczne w czasie publicznych posiedzeń, lecz za zamkniętymi drzwiami przez niewybranych demokratycznie urzędników. Dlatego akty wykonawcze Komisji Europejskiej, które dotyczą wrażliwych politycznie spraw, muszą mieć zapewniony odpowiedni poziom legitymacji demokratycznej. (…) Poprzez włączenie do procedury komitetowej Rady UE (jak proponuje Komisja) oraz Parlamentu Europejskiego (co nie jest proponowane przez Komisję), czyli dwóch instytucji unijnych o największej demokratycznej legitymacji, Komisja mogłaby zyskać orientację, że pewne kwestie omawiane w ramach procedury komitetowej są politycznie sporne. (…) Jednocześnie zmiana taka ograniczyłaby pokusę, jaką mogą mieć Rada i Parlament Europejski, aby umyślnie spychać wrażliwe politycznie kwestie do procedury komitetowej, ponieważ po zmianach i tak będą musiały liczyć się z tym, że będą zobowiązane zajmować się tymi kwestiami na wezwanie Komisji Europejskiej. Włączenie Rady i Parlamentu do procedury komitetowej zagwarantowałoby więc, że polityczne kwestie byłyby omawiane tam, gdzie powinny być omawiane zgodnie z podziałem władzy w Unii Europejskiej – czyli właśnie w Radzie i Parlamencie” – konkluduje Centrum für Europäische Politik.
Komentarz Anny Czepiel, młodszego analityka FOR:
Mimo że kwestia konsultowania aktów wykonawczych Komisji Europejskiej wydaje się na pierwszy rzut oka mało ciekawa, to jednak bardzo często właśnie w aktach wykonawczych konkretnych kształtów nabiera wpływ Unii Europejskiej na życie jej zwyczajnego obywatela. Przykładowo, w rozporządzeniu wykonawczym w 2011 r. (nr 344/2011) Komisja Europejska wprowadziła zapis, zgodnie z którym „Celowe wydaje się uściślenie, że jedynie podmioty gospodarcze, które poddają swoje przedsiębiorstwa systemowi kontroli rolnictwa ekologicznego, mogą używać unijnego logo do celów oznakowania”. Niewątpliwie zapis taki istotnie odnosi się do naszych codziennych zakupów. Ale to również akty wykonawcze określają, z jak dużą biurokracją dla przedsiębiorców będzie wiązała się dana dyrektywa. W tym samym rozporządzeniu wykonawczym o produktach ekologicznych dowiadujemy się na przykład, że producenci żywności ekologicznej mogą dodawać do swoich produktów wyciąg z rozmarynu, ale „tylko w przypadku [jego] pochodzenia z produkcji ekologicznej i gdy do sporządzenia wyciągu użyto etanolu”.
Wielka, bo mogąca zadecydować o ważnych kwestiach – takich jak rentowność przedsiębiorstwa – rola niepozornych aktów wykonawczych naturalnie uzasadnia chęć dowiedzenia się, jak bardzo na kształt tych aktów starają się wpłynąć polscy przedstawiciele ministerstw, którzy uczestniczą w pracach komitetów. Obecnie dużym problemem dla osób chcących analizować wpływ polskiego rządu na politykę UE jest brak możliwości sprawdzenia, czy nasi politycy w ogóle wiedzą o danym unijnym projekcie aktu legislacyjnego czy wykonawczego i czy podjęli jakieś działania, aby przyjmowane w Brukseli rozwiązania były korzystne dla Polski. Często okazuje się, że polski rząd zaczyna interesować się danym projektem dopiero wtedy, gdy zaczynają mówić o nim media – tak było m.in. w przypadku dyrektywy zakazującej produkcji papierosów mentolowych, masowo wytwarzanych w Polsce. Upublicznienie imiennych głosowań przedstawicieli krajowych ministerstw umożliwi obywatelską kontrolę nad tym, jak nasi rządzący opiniują konkretne projekty aktów wykonawczych Komisji Europejskiej. Można sobie wyobrazić sytuację, kiedy odkryjemy, że przedstawiciel polskiego ministerstwa głosował – być może z powodu własnej niewiedzy – za projektem, który jest szkodliwy dla polskiej gospodarki. Rozgłoszenie takiego faktu w mediach mogłoby wówczas wywrzeć na polski rząd presję, aby zmienił swoje poglądy np. na etapie debaty w Radzie UE.
Pliki do pobrania:
