Analiza CEP: Governance of the Energy Union
W swojej najnowszej, opublikowanej 11 lipca br. analizie, Centrum für Europäische Politik porusza kwestię pomysłów Komisji Europejskiej na zarządzanie unią energetyczną. Propozycje te stanowią treść ogłoszonego 30 listopada 2016 r. projektu rozporządzenia w sprawie zarządzania unią energetyczną. Według Komisji unia energetyczna ma łączyć cele związane z bezpieczeństwem energetycznym z realizacją założeń ekologicznych. Od 2015 r. pięć wymiarów unii energetycznej to: „solidarność i zaufanie w bezpieczeństwie energetycznym; wewnętrzny rynek energii; ograniczenie popytu; obniżenie emisyjności wraz z energią ze źródeł odnawialnych; oraz badania naukowe, innowacje i konkurencyjność”. Jak wynika z uzasadnienia projektu, rozporządzenie ma na celu przede wszystkim ograniczenie biurokracji. Komisja zauważa, że zobowiązania państw związane z kwestiami energetycznymi są powielane i rozsiane po różnych unijnych programach i dokumentach: „Niniejszy wniosek połączy ze sobą obowiązki w zakresie planowania i sprawozdawczości rozproszone obecnie w ważnych przepisach prawnych UE z zakresu energii, klimatu i innych obszarów polityki UE. (...) Łącznie wniosek przewiduje włączenie, uproszczenie lub usunięcie ponad 50 obecnych szczegółowych obowiązków z zakresu planowania, sprawozdawczości i monitorowania w przepisach z dziedziny energii i klimatu” – możemy przeczytać w projekcie.
Mimo szczytnego celu ograniczenia biurokracji, ocena wystawiona projektowi przez Centrum für Europäische Politik nie jest zadowalająca: CEP nie daje rozporządzeniu „zielonego światła”, lecz ocenę pomiędzy „żółtym” a „czerwonym” światłem. Faktycznie, jako zaletę projektu analitycy CEP, Martin Menner i Götz Reichert, dostrzegają likwidację powielania się sprawozdawczości, w tym zwłaszcza uznanie, że przesyłane przez państwa raporty w zakresie energii i klimatu do instytucji Unii Europejskiej będą jednocześnie pełnić rolę raportów wysyłanych do Organizacji Narodów Zjednoczonych. Cenny jest również pomysł umożliwienia przesyłania sprawozdań przez państwa drogą elektroniczną. W ocenie projektu przeważają jednak dwie opinie negatywne. Po pierwsze, wątpliwości budzi zapis, według którego „Państwa członkowskie powinny w najwyższym stopniu uwzględniać zalecenia [Komisji] oraz omówić ich wdrożenie w kolejnych sprawozdaniach okresowych” – czyli sprawozdaniach, które co dwa lata , począwszy od roku 2021, mają do Komisji Brukseli przesyłać rządy państw członkowskich, aby przedstawiać swoje postępy w każdym z pięciu wymiarów unii energetycznej, a także dodatkowo postępy w „przystosowaniu się do zmiany klimatu, co stanowi dostosowanie do harmonogramu porozumienia paryskiego”. Według Centrum für Europäische Politik, Komisja Europejska chce tutaj zasugerować państwom postępowanie niezgodne z prawem Unii Europejskiej. Dlaczego? „Zobowiązanie państw członkowskich do «uwzględnienia w najwyższym stopniu» rekomendacji otrzymanych od Komisji jest zbyt mgliste. Quasi-wiążące «rekomendacje» od Komisji byłyby sprzeczne z prawem UE, ponieważ istotne rozwiązania zawsze muszą być wprowadzane w drodze funkcjonującego w UE procesu legislacyjnego” – zauważają analitycy niemieckiego think-tanku. Tym bardziej że, jak zauważają, wspomniane „uwzględnianie zaleceń w najwyższym stopniu” miałoby być pokorną odpowiedzią państw na potencjalne zauważone przez Komisję niedostatki we wprowadzaniu postępów w polityce energetyczno-klimatycznej. Otwiera to możliwość obowiązku przeformułowania polityki gospodarczej państw już przez samo zalecenie Komisji, bez wprowadzania konkretnej dyrektywy przyjętej przez Parlament Europejski oraz złożoną z przedstawicieli rządów krajowych Radę UE.
Po drugie, zbyt daleko idący jest również fragment art. 27 projektu: „w obszarze energii ze źródeł odnawialnych, bez uszczerbku dla środków na poziomie Unii określonych w ust. 3, Komisja stwierdza, na podstawie swojej oceny przeprowadzonej w 2023 r., (...) że trajektoria liniowa dla Unii, o której mowa w art. 25 ust. 2 [„zwiększanie udziału energii ze źródeł odnawialnych (...) z poziomu 20% w 2020 r. do poziomu co najmniej 27% w 2030 r.”],, nie jest zbiorczo spełniona, państwa członkowskie zapewniają do 2024 r., aby powstałe niedobory zostały uzupełnione z wykorzystaniem dodatkowych środków, takich jak: (...) wniesienie wkładu finansowego w finansowanie platformy utworzonej na poziomie Unii, przyczyniającej się do realizacji projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych i zarządzanej bezpośrednio lub pośrednio przez Komisję”. Centrum für Europäische Politik słusznie zauważa, że jest to jawne – i oczywiście niezgodne z prawem UE – nałożenie na państwa zobowiązania do finansowania jakiegoś unijnego projektu w ramach kary za nieuzyskanie odpowiednich wskaźników w przeciwdziałaniu globalnemu ociepleniu. „Przede wszystkim ze względu na potencjalne zobowiązania finansowe państw członkowskich należy pamiętać o tym, że czynności związane z utworzeniem platformy finansowej – jej organizacja, procedura, zobowiązania finansowe, władze decyzyjne, kryteria udzielania wsparcia etc. – muszą być ustalone z adekwatną szczegółowością przez władze legislacyjne Unii Europejskiej (por. art. 290 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej)” – ostrzegają analitycy niemieckiego think-tanku. W przeciwieństwie do nakładania potencjalnych sankcji za niewprowadzenie dyrektywy czy zablokowania przyznanych funduszy strukturalnych, nakładanie obowiązku wpłaty składek na platformę finansującą energię odnawialną jest arbitralne i nie mieści się w ramach żadnej drogi prawnej i stanowi osobliwy precedens w unijnej polityce.
Komentarz Anny Czepiel, analityka FOR:
Projekt rozporządzenia w sprawie unii energetycznej zaczyna się następująco: „Stabilną unię energetyczną opartą na ambitnej polityce przeciwdziałania zmianie klimatu i gruntownej transformacji naszego systemu energetycznego można osiągnąć jedynie poprzez połączenie skoordynowanych działań”. Już sam wstęp projektu rozporządzenia nie ukrywa, że unia energetyczna powstaje według Komisji Europejskiej przede wszystkim po to, aby przeciwdziałać globalnemu ociepleniu, a nie np. po to, aby stworzyć mechanizmy zmniejszające ryzyko wystąpienia kryzysu energetycznego w którymś z krajów Unii Europejskiej, na przykład w sytuacji, kiedy w danym kraju członkowskim (np. w Polsce) główny dostawca energii (np. Rosja) postanowi zatrzymać dostawy gazu. W projekcie rozporządzenia słowo „bezpieczeństwo” występuje 19 razy, a słowo „klimat” ponad 100 razy. Taki nieproporcjonalnie duży nacisk na kwestie klimatu zdaje się być przyczyną tego, że w Unii Europejskiej mamy do czynienia ze zjawiskiem niepokojącym: Komisja Europejska decyduje się na promowanie instrumentów, które wykraczają poza ramy praworządności dopuszczone przez traktaty Unii Europejskiej. Pierwszym tego rodzaju rozwiązaniem jest nakazanie państwu członkowskiemu „uwzględnienia w najwyższym stopniu” – czyli de facto realizacji – zaleceń Komisji, jeżeli stwierdzi ona „niewystarczające” postępy w realizacji polityki energetyczno-klimatycznej. Po drugie, jeżeli Komisja uzna za niewystarczające postępy danego państwa we wprowadzaniu odnawialnych źródeł energii, może narzucić temu państwu „karę finansową” w postaci obowiązkowego dołożenia się do finansowania platformy wspierającej projekty z zakresu energii odnawialnej. W obu tych rozwiązaniach zadziwia to, że nie towarzyszą im szersze ramy prawne, które wprowadzałyby m.in. procedury odwoławcze – można więc podejrzewać, że zgodnie z rozporządzeniem Komisja mogłaby nakładać kary i nakazy zmiany polityki zupełnie dowolnie, nakładając na państwa nadmierne wymogi dotyczące polityki energetyczno-klimatycznej, a w konsekwencji – tłamsząc zatrudnienie i wzrost gospodarczy w skontrolowanych państwach członkowskich.
Podczas gdy m.in. nałożenie procedury nadmiernego deficytu wymaga głosowania w Radzie UE, to nałożenie sankcji za prawdziwą bądź rzekomo niedostateczną obronę klimatu będzie zależało jedynie od poglądu Komisji. Panuje więc nierówność powiązana z przyczynami nałożenia sankcji: łatwiej będzie nałożyć na państwo sankcje za szkodzenie klimatowi niż za m.in. chroniczny nadmierny deficyt. Potencjalne negatywne ryzyko zapaści gospodarczej, które wypływa z gorączkowego skupienia projektu na bardzo specyficznym celu, jest dużo większe niż ewentualny pozytywny skutek w postaci ograniczenia biurokracji, które rzekomo jest głównym celem rozporządzenia. Należy przy tym zaznaczyć, że raportowanie wymagane od państw członkowskich być może wcale się tak znacznie nie zmniejszy. W uzasadnieniu do projektu sama Komisja Europejska zaznacza bowiem, że raporty i zalecenia klimatyczno-energetyczne mają „uzupełniać” raporty i zalecenia szykowane w ramach europejskiego semestru. Prawdziwym ograniczeniem biurokracji związanej z polityką klimatyczną byłoby sprawienie, aby jedyne wymagane od rządów raportowanie klimatyczno-energetyczne było zawarte w przesyłanych do Komisji w ramach europejskiego semestru Krajowych Programach Reform, Programach Stabilności i Programach Konwergencji. Podobnie zdroworozsądkowym rozwiązaniem byłoby takie ograniczenie zaleceń klimatycznych Komisji, aby traktowała ona te zalecenia po prostu jako zwyczajną część tzw. sprawozdań krajowych, które oceniają różne aspekty polityki gospodarczej państw UE w ramach semestru europejskiego.
Projekt rozporządzenia pokazuje także, że Komisja Europejska postrzega rządy europejskich państw jako te, które naturalnie prowadzą czy też powinny prowadzić interwencjonistyczną politykę gospodarczą. Zgodnie z projektem rozporządzenia, konsekwencją niedostatecznych postępów w rozwijaniu odnawialnych źródeł energii ma bowiem być sankcja nakładana przez Brukselę na krajowy rząd – tak jakby to rządzący, a nie mechanizmy rynkowe, kontrolowali, ile powstaje przedsiębiorstw związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii i jaka jest produktywność tych firm. Taka odpowiedzialność rządu jest możliwa tylko wtedy, gdy ręcznie steruje on gospodarką. Komisja zdaje się nie dostrzegać, że na wolnym rynku mnóstwo czynników odpowiada za powodzenie danego projektu inwestycyjnego, również w branży energii odnawialnej. Zastrzeżenie to nie ma oczywiście sugerować, jakoby Komisja Europejska miała karać wolny rynek zamiast rządu. Po prostu należy zrozumieć, że nakładanie na kogokolwiek jakichkolwiek sankcji za „niedostateczny rozwój energii odnawialnej” jest niedorzeczne.
Pliki do pobrania:
