Andrzej Rzońca

sierpień 2007 r.

Mit: Redukcja deficytu budżetu oznacza chłodzenie gospodarki, a jego zwiększenie ją pobudza

Według obiegowych opinii redukcja deficytu w finansach publicznych musi prowadzić do „schłodzenia” gospodarki, czyli przejściowego spowolnienia jej wzrostu na skutek zmniejszenia dynamiki łącznego popytu. Mechanizm owego „chłodzenia” miałby być następujący. Aby ograniczyć deficyt, rząd musi albo ograniczyć wydatki publiczne, albo podnieść podatki, bo deficyt to ta część wydatków państwa, która nie ma pokrycia w jego dochodach. Redukcja wydatków publicznych bezpośrednio zmniejsza łączne wydatki w gospodarce, czyli łączny popyt. Natomiast podwyżka podatków czyni to w sposób pośredni – zmniejszając dochody do dyspozycji gospodarstw domowych i przedsiębiorstw, a więc ich możliwości wydawania. Pierwotny spadek łącznego popytu wywołany redukcją deficytu ma wywoływać kolejne, bo mniejsze wydatki kupujących to jednocześnie mniejsze dochody sprzedających, a więc mniejsze możliwości dokonywania przez nich zakupów i tak w kółko.

Na podobnej zasadzie zwiększenie deficytu miałoby „pobudzać” gospodarkę. Wzrost wydatków miałby podnosić dochody sprzedających i skłaniać ich do zwiększenia wydatków, które miałyby podnosić dochody kolejnych sprzedających i zachęcać ich do wydawania.

Ludzie przekonani o kosztach redukcji deficytu i korzyściach z jego zwiększania w krótkim okresie często zapominają, że w dłuższej perspektywie za deficyt praktycznie zawsze płaci się wolniejszym wzrostem gospodarki (zob. np. Fischer, 1993, Bleaney,Gemmell i Kneller, 2001; zob. też zeszyt edukacyjny FOR „Paraliżujący deficyt”). Co więcej, okazuje się, że w rzeczywistości, jeżeli krótkookresowe koszty redukcji deficytu i korzyści z jego zwiększania występują, to zazwyczaj są niewielkie, bo opisany powyżej mechanizm chłodzenia i pobudzania nie działa. W tych krajach, w których redukcja deficytu doprowadziła do przejściowego spowolnienia wzrostu gospodarki lub zwiększenie deficytu wywołało przejściowe przyspieszenie, wydatki gospodarstw domowych i przedsiębiorstw albo w ogóle się nie zmieniały, albo zmieniały się nie w tym samym, a w przeciwnym kierunku niż wydatki państwa (zob. np. Hemming, Kell i Mahfouz, 2002). W wielu krajach zmiana wydatków prywatnych pod wpływem zmiany deficytu była tak wielka, że „chłodzenie” okazywało się ożywcze, a „pobudzanie” – mrożące.

Dlaczego redukcja deficytu może doprowadzić do przyspieszenia wzrostu gospodarki, a zwiększenie deficytu – do spowolnienia nie tylko w dłuższej perspektywie, ale również w krótkim okresie?

• Po pierwsze, wydatki państwa, przynajmniej w części, są kierowane na cele (np. na komunikację publiczną), na które gospodarstwa domowe same wydają swoje pieniądze. Jeżeli państwo redukuje deficyt, zmniejszając swoje wydatki na te cele, to więcej wydają na nie gospodarstwa domowe. Jeśli natomiast państwo zwiększa deficyt, podnosząc owe wydatki, to ludzie zmniejszają swoje.
• Po drugie, aby sfinansować deficyt, państwo musi zaciągać pożyczki. Zużywa więc część prywatnych oszczędności, które mogłyby finansować inwestycje przedsiębiorstw. Jeżeli państwo ogranicza deficyt, to tym samym zmniejsza się strumień prywatnych oszczędności finansujących wydatki państwa, a poszerza – finansujących inwestycje przedsiębiorstw. I odwrotnie, jeśli państwo zwiększa deficyt, to prywatne oszczędności w większym stopniu finansują wydatki państwa zamiast inwestycje firm (zob. np. Hicks, 1937).
• Po trzecie, państwo, konkurując z przedsiębiorstwami o prywatne oszczędności, aby pokryć deficyt, podbija stopy procentowe, a to zachęca zagraniczny kapitał portfelowy do napływu, umacnia kurs waluty kraju bez wzmocnienia jej fundamentów, a w efekcie zmniejsza opłacalność eksportu. Jeżeli państwo redukuje deficyt, to ten cykl dostosowań odwraca się: zagraniczny kapitał portfelowy nie może prowadzić w danym kraju równie zyskownych interesów co w przeszłości, zmniejsza się zapotrzebowanie na walutę krajową, słabnie jej kurs i podnosi się opłacalność eksportu (zob. np. Mundell, 1963 i Flemming, 1962).
• Po czwarte, przynajmniej niektóre gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, podejmując decyzje o bieżących wydatkach, kierują się nie tylko bieżącym dochodem, ale i przewidywaniami odnośnie dochodów w dłuższej perspektywie. Część z nich, z jednej strony, ma świadomość, że deficyt szkodzi rozwojowi gospodarki w dłuższym okresie, a tym samym ich portfelom. Z drugiej strony, zdają oni sobie sprawę, że dzisiejszy deficyt oznacza wyższe podatki w przyszłości, bo państwo – tak jak każdy inny dłużnik – musi kiedyś zacząć spłacać swoje długi, a wtedy będzie ku temu potrzebować odpowiednich środków. Jeżeli państwo ogranicza deficyt, to tworzy warunki dla szybszego wzrostu gospodarki i dochodów ludzi w dłuższej perspektywie oraz zmniejsza ryzyko wzrostu podatków w przyszłości. I jeden, i drugi skutek redukcji deficytu zachęca gospodarstwa domowe do zakupów, a przedsiębiorstwa – do inwestowania. Jeśli z kolei zwiększa się deficyt budżetu, to pogarszają się perspektywy rozwoju i rośnie ryzyko podwyżki podatków, ograniczając skłonność ludzi do konsumpcji, a przedsiębiorstw – do inwestowania (zob. np. Blanchard, 1990, Rzońca, 2004).
• Po piąte, utrzymywanie wysokiego deficytu przez długi czas rodzi ryzyko, że państwo zbankrutuje: nigdzie nie znajdzie chętnych do udzielania dalszych pożyczek, a w efekcie – będzie musiało drastycznie podnieść podatki i na oślep ciąć własne wydatki; być może ucieknie się nawet do finansowania swoich wydatków z niczego, czyli poprzez dodruku pustego pieniądza, wywołując galopujący wzrost cen i niszcząc zaufanie do krajowego pieniądza. Widmo kryzysu skłania gospodarstwa domowe do odkładania wydatków i zniechęca przedsiębiorstwa do inwestowania. Redukcja deficytu, o ile jest wystarczająco radykalna, rozwiewa obawy przed kryzysem. Na fali optymizmu rośnie konsumpcja gospodarstw domowych i inwestycje przedsiębiorstw. Natomiast zwiększenie deficytu przybliża widmo kryzysu i pogłębia pesymizm w gospodarce (zob. np. Bertola i Drazen, 1993 oraz Sutherland, 1995).
• Po szóste, niektóre wydatki podbijają koszty działania przedsiębiorstw. Przykładem takich wydatków są w szczególności wydatki na wynagrodzenia w sektorze publicznym oraz wydatki socjalne kierowane do osób w wieku produkcyjnym. Obie te kategorie wydatków zmuszają przedsiębiorstwa do ponoszenia większych kosztów przy zatrudnianiu pracowników, a w efekcie – ograniczają ich zdolność i skłonność do inwestowania oraz osłabiają ich konkurencyjność na rynkach międzynarodowych. Jeżeli państwo redukuje deficyt poprzez ograniczenie tych wydatków, to przedsiębiorstwa mogą i chcą więcej inwestować oraz lepiej radzą sobie z zagraniczną konkurencją. Gdy państwo zwiększa deficyt podnosząc owe wydatki, to skutki są dokładnie odwrotne – przedsiębiorstwa mają mniej środków na inwestycje i są mniej skłonne do ich podejmowania, a producenci z innych państw wypierają je z rynku (zob. np. Lane i Perotti, 2001).

Systematyczne badania nad okolicznościami, w których redukcja deficytu nie prowadzi do zmniejszenia łącznego popytu, czyli do „schłodzenia” gospodarki, a zwiększenie deficytu – do wzrostu łącznego popytu, tzn. do „pobudzenia” gospodarki, rozpoczęły się pod koniec lat osiemdziesiątych.

Jako pierwsze zostały przebadane 2 przypadki ożywczego „chłodzenia”. Miały one miejsce, odpowiednio, w Danii w latach 1982-1986 i w Irlandii w latach 1987-1989 (zob. Giavazzi i Pagano, 1990). Deficyt budżetu, po wyeliminowaniu wpływu zmian w aktywności gospodarczej na stan finansów państwa, zmniejszył się w owych okresach o 10 proc. PKB w Danii i 7 proc. PKB w Irlandii (dla porównania, deficyt w 2001 roku w Polsce, który zwykło się tyleż często co niesprawiedliwie¹ nazywać dziurą Bauca i którego do dzisiaj się nie pozbyliśmy, wyniósł 5 proc. PKB). Przeciętne tempo wzrostu gospodarki w okresie ograniczania deficytu było w obu krajach znacząco wyższe niż w latach wcześniejszych i wyniosło 3,6 proc. rocznie w Danii (wobec minus 0,9 proc. w roku poprzedzającym redukcję deficytu) i 3,7 proc. w Irlandii (wobec 0,4 proc. na rok przed ograniczeniem deficytu).

Źródło – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

¹Nazywanie deficytu w 2001 roku dziurą Bauca jest niesprawiedliwie, bo jej pojawienie się nie było rezultatem jego działań, a wynikiem, z jednej strony, spowolnienia wzrostu gospodarki w owym czasie, a z drugiej strony, uchwalania ustaw zwiększających wydatki publiczne przez podwójną opozycję w Sejmie, złożoną z części posłów AWS – koalicji partii tworzących rząd – oraz posłów PSL i SLD. Ujawniając fatalny stan finansów publicznych, minister finansów zapobiegł jego dalszemu pogarszaniu.

Pierwszym przypadkiem mrożącego „pobudzania”, poddanym dokładnej analizie, były doświadczenia Szwecji z początku lat dziewięćdziesiątych (zob. Giavazzi i Pagano, 1996). W latach 1990-1994 saldo finansów publicznych, po wyeliminowania wpływu na nie cyklicznych zmian w aktywności gospodarczej, pogorszyło się o prawie 11 proc. PKB. Gwałtowne przejście od nadwyżki w finansach publicznych do olbrzymiego deficytu było wynikiem jednoczesnego zwiększenia wydatków socjalnych i obniżenia podatków. Te działania doprowadziły jednak nie do wzrostu, a do silnego spadku prywatnej konsumpcji. W rezultacie, tempo wzrostu gospodarki obniżyło się z 2,8 proc. w 1989 roku do 0,1 proc. w latach 1990-1994 Warto wspomnieć, że po fatalnych doświadczeniach z „pobudzaniem”, Szwecja zdecydowała się na szybkie ograniczenie deficytu (zob. Henriksson, 2007). W 1994 roku wynosił on ponad 9 proc. PKB, a już w 1998 roku wypracowano nadwyżkę sięgającą prawie 2 proc. PKB. To radykalne „chłodzenie” okazało się ożywcze. Tempo wzrostu gospodarki przyspieszyło z minus 2,1 proc. w 1993 roku do 3,0 proc. w latach 1994-1998.

Źródło – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

Najgłośniejszym przykładem ożywczego „chłodzenia” w naszym regionie są doświadczenia Litwy z 2000 roku (zob. Rzońca i Ciżkowicz, 2005). Deficyt w tym kraju zredukowano, po wyłączeniu wpływu na finanse publiczne cyklicznych zmian w aktywności gospodarczej, z ponad 7 proc. PKB w 1999 roku poniżej 2 proc. PKB. Tempo wzrostu gospodarki przyspieszyło z minus 3,9 proc. w 1999 roku do 3,8 proc. w 2000 roku (oraz 5,9 proc. w 2001 i 6,8 proc. w 2002 roku) i było dwukrotnie wyższe niż przewidywano na początku 2000 roku – mimo że w prognozach zakładano, że deficyt nie spadnie on poniżej 5 proc. PKB (większość ekonomistów wątpiła w zdolność rządu do ograniczenia wydatków publicznych w okresie przedwyborczym).

Źródło – Międzynarodowy Fundusz Walutowy

W sumie, w krajach rozwiniętych przeciętnie co drugie „chłodzenie” okazywało się ożywcze (zob. np. Guidice, Turrini i Veld, 2003). W krajach przechodzących transformację ustrojową taki charakter miało trzy czwarte przypadków „chłodzenia” (Rzońca i Varoudakis, 2007). Trzeba przy tym zaznaczyć, że reakcja tempa wzrostu gospodarki w krótkim okresie na zmianę deficytu nie była przypadkowa, a w dużym stopniu zależała od polityki gospodarczej prowadzonej przez rząd. Inne skutki niż wynikałoby z obiegowych opinii szczególnie często towarzyszyły dużym redukcjom deficytu (zob. np. Giavazzi i Pagano, 1996) dokonywanym przez cięcia w wydatkach publicznych (zob. np. Alesina i Perotti, 1996, Alesina, Perotti i Tavares, 1998), w tym w szczególności w wydatkach płacowych i socjalnych (zob. np. Alesina, Ardagna, Perotti i Schiantarelli, 1999).

Bibliografia:

• Alesina A., Ardagna S., Perotti R., Schiantarelli F. (1999), Fiscal Policy, Profits, and Investment, NBER Working Paper, No. 7207, National Bureau of Economic Research, Cambridge, July
• Alesina A., Perotti R. (1996) Fiscal Adjustments in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER Working Paper, No. 5730, National Bureau of Economic Research, Cambridge, August
• Alesina A., Perotti R., Tavares J. (1998), The Political Economy of Fiscal Adjustments, “Brookings Papers on Economic Activity”, No. 1, pp. 197-266
• Bertola G., Drazen A. (1993), Trigger Points and Budget Cuts: Explaining the Effects of Fiscal Austerity, “The American Economic Review”, Vol. 83, No. 1, March
• Blanchard O. J. (1990), Comment on Giavazzi and Pagano, NBER Macroeconomics Annual 1990, National Bureau of Economic Research, Cambridge
• Bleaney M.,Gemmell N., Kneller R. (2001), Testing the endogenous growth model: public expenditure, taxation, and growth over long run, “Canadian Journal of Economics”, Vol. 34, No. 1, February, pp. 26-57
• Fischer S. (1993), The Role of Macroeconomic Factors in Growth, “Journal of Monetary Economics”, Vol. 32, pp.485-512
• Fleming M. J. (1962), Domestic Financial Policies under Fixed and under Floating Exchange Rates, IMF Staff Papers, Vol. 9, No. 3, International Monetary Fund, Washington D. C., November, pp. 369-379
• Giavazzi F., Pagano M. (1990), Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, NBER Macroeconomics Annual 1990, National Bureau of Economic Research, Cambridge
• Giavazzi F., Pagano M. (1996), Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy Changes: International Evidence and the Swedish Experience, NBER Working Paper, No. 5332, National Bureau of Economic Research, Cambridge, October
• Giudice G., Turrini A., Veld in’t J. (2003), Can fiscal consolidation be expansionary in the EU? Ex-post evidence and ex-ante analysis, Economic Papers, No. 195, European Commission, Brussels, December
• Hemming R., Kell M., Mahfouz S. (2002), The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity – A Review of the Literature, IMF Working Paper, No. 02/208, International Monetary Fund, Washington D. C.
• Henriksson J. (2007), Ten lessons about budget consolidation, Bruegel Essay and Lecture Series, Brussels
• Hicks J. R. (1937), Mr. Keynes and the Classics; A Suggested Interpretation, “Econometrica”, Vol. 5, April, pp. 147-59
• Lane P. R., Perotti R. (2001), The Importance of Composition of Fiscal Policy: Evidence from Different Exchange Rate Regimes, Trinity College Dublin CEG Working Papers, No. 2001/11, Trinity College Dublin Economics Department, Dublin, October
• Mundell R. A. (1963), Capital Mobility and Stabilization Policy under Fixed and Flexible Exchange Rates, "Canadian Journal of Economics and Political Science", Vol. 29, No. 4, November
• Rzońca A. (2004), Nie-keynesowskie skutki zacieśnienia polityki fiskalnej. Zmodyfikowany model Blancharda, „Bank i Kredyt”, listopad-grudzień
• Rzońca A., Ciżkowicz P. (2005), Non-Keynesian Effects of Fiscal Contraction in New Member States, ECB Working Paper, No. 519, European Central Bank, Frankfurt am Main, September
• Rzońca A., Varoudakis A. (2007), The quality of fiscal adjustments in transition economies, „Bank i Kredyt” /artykuł zaakceptowany do druku 28 maja 2007 roku/
• Sutherland A. (1995), Fiscal Crises and Aggregate Demand: Can High Public Debt Reverse the Effects of Fiscal Policy, CEPR Discussion Paper No. 1246, London, September