Apel do Senatu RP i Prezydenta RP w sprawie zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych

Warszawa, 29 marca 2011 r.

Pod pozorem usuwania nieudowodnionego błędu w reformie emerytalnej z 1998 r. rząd, wspólnie z większością sejmową, zdecydował się poprawić wskaźniki bieżącego zadłużenia państwa, sięgając po środki sukcesywnie gromadzone w Otwartych Funduszach Emerytalnych. Pieniądze zbierane w OFE to skumulowane, wspólne mienie przyszłych i pewnej części obecnych emerytów, będące w sensie ściśle prawnym własnością publicznych, lecz niepaństwowych osób prawnych. Fundusze te zasilane są częścią składki emerytalnej, pobieranej przymusowo z indywidualnych zarobków. Zarządzają nimi Powszechne Towarzystwa Emerytalne pod nadzorem państwa.

Rzekomym błędem reformy emerytalnej miałaby być konieczność przeznaczania 60 proc. środków gromadzonych w OFE na zakup obligacji Skarbu Państwa. Ma to prowadzić do powstania niekorzystnego dla finansów publicznych mechanizmu zasilania OFE z długu państwowego. W ocenie Ministra Finansów miałby to być „dwudziestoprocentowy błąd” całej koncepcji emerytur pracowniczych, wymagający natychmiastowej korekty wysokości (zmniejszenia) tej części składki, która wpływa do OFE.

I.

W istocie rzeczy obowiązek częściowego lokowania środków OFE w obligacjach Skarbu Państwa właściwie, bo zgodnie z zasadami tworzenia tego typu rozwiązań ekonomiczno-prawnych, zabezpiecza fundusze emerytalne, zasilane składkami bieżącymi, powiększającymi sumę wcześniej odprowadzonych (zaoszczędzonych) tam składek, w ramach dobrze i odpowiednio zdywersyfikowanego portfela OFE. Mechanizm ten sprawia, że przyszłe emerytury mają - w części objętej OFE - podwójne zabezpieczenie: w systemie kapitałowym gospodarki rynkowej oraz w gwarancjach państwowych, udzielanych całemu systemowi ubezpieczeń społecznych, tworzonemu w istotnej części z „ubruttowionej” w 1998 r. części wynagrodzenia za pracę, przeznaczonej w całości na składkę emerytalną po stronie pracownika. Jednocześnie mechanizm ten – co nie mniej ważne - dostarcza Skarbowi Państwa środki pochodzące z emisji obligacji po najlepszych dla Skarbu Państwa rynkowo cenach, uwalniając tym samym tę część dochodów zwrotnych państwa od niekorzystnych, możliwych przejściowo, fluktuacji na rynkach finansowych.

Destrukcja tego systemu odbywa się w drodze zaplanowanego od 1 maja 2011 roku drastycznego ograniczenia (z 7,3 proc. do 2,3 proc.) środków, tworzonych przez tę część składki, która płynie z wynagrodzenia pracownika do OFE, jedynie za technicznym pośrednictwem ZUS. Gdyby ta część składki była przekazywana przez pracodawcę w imieniu pracownika bezpośrednio do OFE, z pominięciem ZUS, prawdopodobnie rządowi, ani parlamentowi, nie przyszłoby do głowy po nią sięgać. Wyłącznie techniczne pośrednictwo ZUS w przepływie tego strumienia części wynagrodzeń pracowniczych (od pracownika do OFE) sprawia mylne wrażenie, że ta część składki stanowi - już w chwili przekazania jej przez pracodawcę do ZUS - element finansów publicznych, którym rząd, za zgodą parlamentu, może niemal dowolnie dysponować, a w szczególności przekazywać w całości na bieżące wydatki.

Jeśli popełniony został jakikolwiek błąd w reformie systemu ubezpieczeń społecznych w 1998 roku, to jedynie w punkcie przewidującym rozszczepienie składki emerytalnej na dwie części dopiero w ZUS, a nie już u źródła poboru składki, czyli u pracodawcy. Czyniono tak jednak w zaufaniu do organów państwa, które nigdy nie powinny już naruszać - jak wielokrotnie w przeszłości - własności prywatnej bez uzasadnionej społecznie przyczyny.

W istocie, odprowadzana do ZUS, a następnie przekazywana do OFE część składki, staje się bowiem częścią finansów publicznych dopiero z chwilą zaksięgowania w OFE, czyli w specjalnym funduszu publicznym, zarządzanym przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne, jako osoby prawne prawa prywatnego, podlegające jednak ścisłemu nadzorowi państwa. Ta część finansów publicznych pochodzi więc z indywidualnych oszczędności pracowników, tworzonych na mocy ustawy, ale z wyraźnym celem finansowania ujętych indywidualnie przyszłych emerytur. O źródle pochodzenia mienia OFE i jego właściwym charakterze, traktowanym przez pracowników jako oszczędność na przyszłą emeryturę, zarówno rząd, jak i ustawodawca, nie powinni nigdy zapominać.
W równym stopniu odnosi się to do właściwego pojmowania przyjętych na siebie obowiązków publicznych przez zarządzające tymi oszczędnościami Powszechne Towarzystwa Emerytalne.

Pozostała (większa) część składki emerytalnej, w wysokości 12,22 proc. wynagrodzenia, zatrzymywana jest natomiast w ZUS, w celu finansowania bieżących emerytur. Wyżej opisany projekt ustawy, przeprowadzany z pominięciem samych zainteresowanych (odrzucono bowiem postulat wysłuchania publicznego w Sejmie w tej sprawie), nie rozwiązuje żadnego rzeczywistego problemu finansów publicznych państwa, pogorszy zaś istotnie całość systemu emerytalnego, a w szczególności rokowania co do wysokości przyszłych emerytur, opartych na współczesnych, sprawdzonych w innych krajach, metodach.

II.

Nowelizacja ustawy o OFE przechodzi do porządku dziennego nad faktem, że obecny system był przygotowywany i budowany przez kilka lat ponad podziałami politycznymi. Wypracowano go z rzeczywistym udziałem partnerów społecznych oraz z dbałością o wyważenie interesów wszystkich zainteresowanych. Wprowadzając w życie ustawę z 1998 r., dano milionom ludzi wybór między wyłącznie I filarema przekazaniem swojej składki do obu członów systemu emerytalnego, a więc i do OFE. Miliony ludzi wybrało tę drugą możliwość. Sposób wprowadzania reformy emerytalnej przypominał więc referendum. Można oczywiście odstępować od ustaw nawet rangi ustrojowej, jeśli się udowodni, że zachodzi wyższa konieczność, bo bez tego nastąpi drastyczne załamanie finansów państwa. Jednak rząd koalicji PO-PSL takiego dowodu w tym przypadku nie wykazał.

Poprzez wskazywanie innego niż rzeczywisty celu tej operacji, ostatnia próba nowelizacji systemu zabezpieczenia emerytalnego narusza konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), a ponadto – poprzez nagły sposób wprowadzenia zmian – prowadzi do naruszenia praw słusznie nabytych oraz interesów w toku, ukształtowanych zarówno po stronie oszczędzających na przyszłe emerytury, jak i Powszechnych Towarzystw Emerytalnych, których udziałowcy zaangażowali się majątkowo i organizacyjnie w proces zarządzania częścią finansów publicznych pod nadzorem państwa. W przypadku osób ubezpieczonych prawa te – ze względu na ich charakter społeczny i fundamentalne znaczenie dla bezpieczeństwa socjalnego przyszłych emerytów – wymagają szczególnej ochrony konstytucyjnej i rozwagi przy planowaniu ingerencji legislacyjnej.

Utrwalona w polskim porządku konstytucyjnym zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wymaga - w przypadku wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw - wyraźnego wskazania, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Żadna z wyżej przywołanych konstytucyjnych przesłanek, usprawiedliwiających ograniczenia praw, z oczywistych powodów w tym przypadku nie zachodzi. Zasada proporcjonalności wymaga także, aby cele, które mają być osiągnięte, były realizowane za pomocą odpowiednich środków, nie narażając tych, których prawa są ograniczane, w stopniu większym niż konieczny dla osiągnięcia tego celu (art. 2 Konstytucji).

Rzekoma korekta systemu OFE budzi też istotne wątpliwości z punktu widzenia obowiązku władz publicznych do zapewnienia obywatelom prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 67 Konstytucji). System tego zabezpieczenia nie może być modyfikowany przez władzę publiczną dowolnie, z pominięciem interesów uprawnionych, z wręcz pozbawionym podstaw uzasadnieniem, że projekt ustawy usuwa jakiś pierwotny błąd reformy emerytalnej
1998 r.

III.

Głęboko poruszeni postawą rządu, jak i większości sejmowej, która ustawę dot. OFE uchwaliła w niczym nieusprawiedliwionym tempie, czujemy się w obowiązku, z racji swojego doświadczenia zawodowego i publicznego, jako członkowie społeczeństwa obywatelskiego, zdecydowanie zaprotestować przeciwko niekorzystnym dla poziomu i bezpieczeństwa przyszłych emerytur, a także rozwoju całej polskiej gospodarki forsowanym zmianom ustawodawczym. Gdy tryb uchwalania ustawy prowadzi wręcz do łamania samodzielności w myśleniu i podejmowaniu decyzji przez posłów, a pośpiech legislacyjny ma wykorzystać dezorientację znacznej części opinii publicznej w trudnych problemach współczesnej materii ekonomii i prawa, nam milczeć nie wolno. Nie wolno nam zamykać się w krytyce planowanych rozwiązań w zaciszu gabinetów i redakcji.

* * *

Apelujemy niniejszym w pierwszej kolejności do Senatu, aby zrealizował cel jaki Konstytucja stawia w procesie legislacyjnym izbie rozwagi i refleksji, decydując się na odrzucenie ustawy naruszającej normy konstytucyjne we wskazanych wyżej punktach.

Zwracamy się także już dziś do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jako strażnika Konstytucji (art. 126 ust. 2), aby w przypadku uchwalenia przez parlament ustawy zmieniającej system OFE w przyjętym przez Sejm kształcie, uruchomił wszystkie instrumenty pozwalające skutecznie zablokować niekonstytucyjną nowelizację, lub zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o wstępną kontrolę jej konstytucyjności.

Apel podpisali:

Jerzy Stępień, b. prezes Trybunału Konstytucyjnego
prof. dr hab. Aleksander Chłopecki
prof. dr hab. Grzegorz Domański
prof. dr hab. Hubert Izdebski
prof. dr hab. Jerzy Menkes
prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski
prof. dr hab. Jerzy Oniszczuk
dr hab. Marcin Matczak
dr Tomasz Zalasiński
Łukasz Bernatowicz, radca prawny
mgr Dariusz P. Kała, prawnik, pracownik naukowy KUL
Krystian Ślązak, Adwokat, Wspólnik Zarządzający Ślązak, Zapiór i Wspólnicy - Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych

Osoby, które chciałyby wesprzeć nasz Apel i podpisać się pod jego treścią, proszone są o kontakt na adres e-mail: info@for.org.pl